(2019/11) Procedimiento para la elaboración de un anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la información pública y su reutilización de la Comunidad de Castilla y León (Cerrado)
Trámite de Consulta Previa Pública en el Procedimiento de Elaboración de Normas
De acuerdo con el artículo 75.2 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, el presente documento tiene como objetivo servir de base a la consulta previa para la elaboración del proyecto de ley de transparencia, derecho de acceso a la información pública y su reutilización de la Comunidad de Castilla y León, a fin de que la ciudadanía tenga la posibilidad de participar activamente en el proceso de su elaboración y realizar cuantas aportaciones considere.
A. Antecedentes normativos del Proyecto
El 12 de marzo de 2015 fue publicada, en el Boletín Oficial de Castilla y León, la Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León. El objeto de esta ley era regular, en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León, la transparencia de la actividad pública, el derecho de acceso a la información pública y su reutilización y la participación en los asuntos públicos de la Comunidad de Castilla y León a través del Portal de Gobierno Abierto.
En su origen, la finalidad de esta ley obedecía a diversas pretensiones. Por un lado, hacer efectivo el Acuerdo 17/2012, de 8 de marzo, por el que se puso en marcha el Modelo de Gobierno Abierto de la Junta de Castilla y León como un canal de comunicación directa entre el Gobierno y la ciudadanía a través de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, y de acuerdo con los principios de transparencia, participación y colaboración. Por otro, desarrollar las previsiones normativas contenidas en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León y en la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública. En lo que respecta al Estatuto de Autonomía, se trataba de hacer efectivo lo dispuesto en su artículo 12 c), garantizando el acceso a los archivos y registros administrativos, a los documentos de las instituciones y administraciones públicas de Castilla y León y a la información administrativa, con las excepciones que legalmente se establecieran. Del mismo modo, se pretendía plasmar lo relativo a la participación ciudadana en la vida política, económica, cultural y social, contenido en su artículo 8. Y, finalmente, hacer tangible el principio rector del artículo 16.21, incorporando a Castilla y León a la sociedad del conocimiento, velando por el desarrollo equilibrado de las infraestructuras tecnológicas en todo su territorio y garantizando la igualdad de oportunidades de todas las personas en el acceso a la información y al uso de las tecnologías de la información y la comunicación. En lo que se refiere a la Ley 2/2010, de 11 de marzo, el principio de transparencia se constituye en uno de los principales principios de actuación de la Administración autonómica.
Pues bien, las pretensiones mencionadas han sido satisfechas solo en parte con la legislación que se pretende mejorar con la iniciativa que ponemos en marcha con esta consulta. De una parte, la concreción efectiva de los artículos del Estatuto de Autonomía, relativos al acceso y participación sobre el ámbito público, en sus diversas modalidades, prácticamente no tiene plasmación alguna en cuanto a la regulación que del derecho de acceso de las personas a la información pública efectúa la Ley 3/2015, de 4 de marzo.
Esta carencia bien puede explicar, al menos en parte, que en la Administración de la Comunidad de Castilla y León, el ejercicio del derecho de acceso a la información apenas alcance unas tasas mínimas, pese a que la legislación de referencia, no olvidemos, de carácter básico, impone como regla general el acceso, pudiendo únicamente excepcionarse en casos muy tasados, interpretados restrictivamente y de forma motivada. Los indicadores hasta la fecha existentes en relación con las solicitudes de acceso tramitadas, como decimos, reflejan un panorama muy pobre de estimación, que no se corresponde con una sociedad activa y comprometida con lo público como lo es la castellana y leonesa.
El Decreto de desarrollo aprobado posteriormente, 7/2016, de 17 de marzo, por el que se regula el procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en la Comunidad de Castilla y León, no ha venido a corregir el escenario planteado, porque no podía extralimitarse del marco legal hasta ese punto, pensando tal vez, que el detalle y concreción de una norma reglamentaria podría facilitar la resolución de las solicitudes sobre la base de criterios más claros y uniformes. El citado decreto no aporta novedades a la ley autonómica, más que un iter procedimental relativo a cuestiones de intendencia. Y no solo eso, sino que, si bien puede justificarse en la ley de transparencia autonómica la ausencia de contenido procedimental ajustado al nuevo escenario de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por ser, evidentemente, anterior en el tiempo a esta, no así en relación con el decreto, ya de fecha 17 de marzo de 2016. Nos estamos refiriendo, concretamente, a la exigencia de firma electrónica en las solicitudes tramitadas por vía electrónica. Esta exigencia de nuestro decreto no es del todo compatible con la verdadera esencia de este derecho y su finalidad, de naturaleza esencialmente política y con vocación universal, donde los requisitos para su ejercicio no pueden privar a ninguna persona, con independencia de su condición de nacional o ciudadano de uno u otro territorio, de su derecho a saber.
Por otra parte, es bueno destacar que, en materia de archivos, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, introduce como novedad la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento. Esto debería convertirse en una herramienta muy útil para satisfacer las demandas de información pública de la ciudadanía, a la hora de no convertir en rémora y obstáculo el análisis y resolución de las solicitudes de acceso a la información pública, sobre la base de causas de inadmisión tales como la reelaboración.
Por último, es preciso adecuar mínimamente la normativa en materia de transparencia a la recientemente aprobada Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, fruto de la entrada en vigor, el 23 de junio de 2017, del nuevo Reglamento europeo en la materia. La citada ley deroga la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y el Real Decreto-ley 5/2018, de 27 de julio, de medidas urgentes para la adaptación del Derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de protección de datos.
B. Problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa
Se pretende dar solución especialmente a los problemas que se relacionan a continuación, respecto de los cuales, en parte, el contenido de la normativa reguladora aún vigente no ha resuelto:
1. La regulación del ámbito subjetivo de la actual Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, al no dedicar ni un solo artículo al establecimiento expreso del elenco de entidades integrantes en el sector público afectadas por la citada norma. En este sentido, únicamente se realiza una ligera alusión al ámbito de aplicación en el artículo 1, al regular el objeto de la ley. En el caso concreto de las entidades locales, este olvido no es menor si tenemos en cuenta que somos la Comunidad con el mayor número de provincias y municipios de nuestro país y que tanto ellas como la Administración autonómica son sujetos obligados de acuerdo con la normativa básica.
2. Tal y como hemos resaltado en los antecedentes, el modelo de transparencia y acceso a la información pública diseñado dista mucho de la estrategia de Gobierno Abierto que sería deseable. Así, la aproximación de la información pública a las personas resulta casi imposible, haciendo inviable un acceso satisfactorio y una participación ciudadana efectiva en el ámbito de lo público.
3. La ley vigente recoge un catálogo mínimo de obligaciones de publicidad activa que se suma a la, también exigua, relación de mandatos que incorpora la legislación estatal, algunos de ellos muy poco conectados con las competencias materiales de las Comunidades autónomas y, en concreto, de Castilla y León. Esta especial relajación en lo que atañe a obligaciones de transparencia proactiva debe ser claramente resuelta con la futura iniciativa normativa.
4. Resulta necesaria una reforma inmediata en lo que se refiere al derecho de acceso a la información, al que nuestra ley le presta solo atención para concretar qué órganos son los competentes para resolver las solicitudes formuladas en su ejercicio, lo que, además, parece un contenido más propio de una norma reglamentaria y no con rango de ley. Es preciso, por consiguiente, revisar las competencias en esta materia con objeto de reducir la burocracia y prevenir la politización.
Los diferentes déficits del desarrollo normativo generan constantemente obstáculos y trabas que dificultan a las personas su derecho de acceso a la información pública. Claro reflejo es la remisión a la ley de transparencia estatal en la determinación de las causas de inadmisión o límites al acceso.
5. Una regulación más extensa y completa de la reutilización de la información pública, acorde no solo con la normativa estatal tras las modificaciones derivadas de la obligación, a su vez, de transponer la normativa europea, sino a los principios de la Carta Internacional de Datos Abiertos a la que se ha adherido recientemente la Junta de Castilla y León.
6. La ausencia de un régimen sancionador completo, que identifique responsables, infracciones y posibles sanciones, agrava si cabe aún más las carencias apreciadas en los apartados anteriores y que la experiencia de estos más de cuatro años de vigencia de la norma han hecho evidentes. Nuestra ley autonómica es en este aspecto un ejemplo casi único en el panorama nacional, lo que genera una apariencia de falta de compromiso claro de esta Comunidad con la transparencia pública, algo que no es no es ni la voluntad de su Gobierno ni de su ciudadanía y que hay que subsanar cuanto antes mejor.
7. Finalmente, el proceso normativo sustanciará las posibilidades de impulsar el funcionamiento y facultades del Comisionado y Comisión de Transparencia de Castilla y León, pudiendo barajar fórmulas alternativas a la reclamación administrativa potestativa para la resolución de conflictos en materia de acceso a la información pública.
C. Necesidad y oportunidad de la norma
La Junta de Castilla y León es consciente de la importancia que ha adquirido, en los últimos años, la transparencia de la actividad pública para la ciudadanía, en cuanto receptora de las políticas públicas ante quienes los diferentes gobiernos deben rendir cuentas en su ejecución. La Comunidad de Castilla y León, en su ámbito territorial y, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía, ejercerá las competencias que determina el artículo 16.22, cuando establece “la garantía del derecho de los ciudadanos a recibir una información plural y veraz, desde el reconocimiento del papel de los medios de comunicación en la formación de una opinión pública libre y en la expresión de la identidad regional. En sus relaciones con los medios de comunicación, los poderes públicos de la Comunidad respetarán los principios de transparencia y objetividad”.
Varias son las circunstancias que aconsejan la elaboración un nuevo marco normativo regulador de transparencia y acceso a la información pública y, por ende, la aprobación de una nueva ley:
1. La existencia de un vacío legislativo en determinados aspectos de la materia sobre la que versa esta iniciativa, con base en los antecedentes normativos que hemos descrito anteriormente.
2. La eficacia de la política de transparencia para las personas y, especialmente, para la ciudadanía de Castilla y León, de cara a un real y efectivo acceso a la información pública, cauce esencial, no únicamente para hacer partícipes a las personas de Castilla y León de la gestión pública, sino para que esta participación sea lo suficientemente relevante y no meramente una declaración de intenciones.
3. Incrementar las obligaciones de transparencia activa, del modo que veremos en el apartado siguiente al desarrollar los objetivos de la norma, que garantice una rendición de cuentas real y permanente.
4. Eliminar áreas o materias opacas donde el acceso a la información pública se muestra difícil o casi imposible.
5. Por último, completar la norma con las garantías jurídicas necesarias para que la transparencia, el derecho de acceso a la información pública y su reutilización sean efectivas y sirvan de palanca para conseguir, esencialmente, una mejora de la calidad de la vida de las personas y una garantía de que sus derechos serán tutelados como corresponde.
D. Objetivos de la norma.
Recientemente, el Consejero de Transparencia, Ordenación del Territorio y Acción Exterior compareció ante las Cortes de Castilla y León para exponer los principales retos del departamento para la presente legislatura en materia de transparencia. Dentro de estos retos se enmarca la tarea de establecer un nuevo marco normativo que pueda dar respuesta a todas las acciones surgidas en el ámbito del ejercicio de acceso a la información pública, participación ciudadana y rendición de cuentas de la Administración de la Comunidad, así como su efectivo tratamiento y canalización. De manera resumida, son los siguientes:
1. En primer lugar, el objetivo primordial de la futura norma será situar el valor de la transparencia en una posición nuclear, de modo que alcance a toda la actividad de los sujetos obligados. La transparencia debe permitir llevar a cabo un control eficaz de la gestión pública, así como impulsar la participación ciudadana en el diseño, elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de las políticas públicas.
2. En el ámbito subjetivo de la norma debe incardinarse como mínimo y, amén de la Administración general e institucional de la Comunidad, las entidades integrantes de la Administración local. En este último aspecto, el Gobierno autonómico es consciente de los menores recursos con que se cuenta a nivel local, sin olvidar que también y a la vez es menor el volumen de la información pública que generan y poseen en el ejercicio de sus funciones. Este aspecto se abordará con la Federación Regional de Municipios y Provincias, analizando las posibilidades de apoyo de las diputaciones provinciales a las entidades con menos recursos e incluyendo un catálogo importante de materias de publicidad obligatoria, posibilitando que esta relación de contenidos se vaya incrementando de manera ágil y flexible sin necesidad de realizar sucesivas modificaciones normativas, una vez la norma esté vigente.
El ámbito de aplicación debe extenderse, también, a las Cortes de Castilla y León, así como a las Instituciones propias de la Comunidad, esto es, el Procurador del Común, el Consejo de Cuentas, el Consejo Económico y Social y el Consejo Consultivo.
Finalmente, debe valorarse especialmente la inclusión, igualmente, de las corporaciones de Derecho Público, de las personas físicas y jurídicas que presten servicios públicos o ejerzan funciones administrativas, y de los centros concertados, en especial en el ámbito de la educación, sanidad, deporte y servicios sociales.
3. La eliminación de barreras y obstáculos que hagan efectivo el derecho de acceso a la información pública que obra en poder de las Administraciones Públicas. Las reglas del procedimiento para acceder a la información pública deben facilitar el ejercicio del derecho, no pudiendo constituir aquellas, en sí mismas, un obstáculo para dicho acceso. Los límites establecidos al derecho de acceso, en cualquier caso, deben ser interpretados de manera restrictiva para fortalecer al máximo posible este derecho tan vinculado a la idea de democracia.
Además, el procedimiento a seguir para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública deberá tener en cuenta las necesidades específicas de algunos colectivos. En este sentido, la nota de accesibilidad implica, indefectiblemente, que se cuente con medios y formatos adecuados para suministrar dicha información, de modo que resulte comprensible, además de accesible, conforme al principio universal de accesibilidad y diseño para todos.
4. Específicamente en la Administración de la Comunidad, las obligaciones de publicidad activa que establezca la ley no tendrán el carácter de “numerus clausus” sino de mínimo compatible con los compromisos o “pactos de transparencia” que, adicionalmente, adopte la administración, a efectos de ampliar poco a poco el elenco de información pública al que las personas puedan acceder sin necesidad de efectuar ningún trámite ante la administración pública. Estos compromisos podrán consistir en la publicación de alguna información que sea relevante en el portal de transparencia o, en la puesta en marcha de alguna iniciativa que mejore la transparencia en algún proceso, y se harán públicos con el fin de que se genere una sana competencia dentro de la administración de nuestra Comunidad.
5. Se impulsará la reutilización de la información pública como uno de los motores del crecimiento económico en nuestra Comunidad gracias a la explotación de los datos que generamos día a día en nuestra gestión pública. El objetivo es que, la información en “bruto” que pueda extraerse de las aplicaciones corporativas de gestión se encuentre, de modo sencillo, a disposición de los ciudadanos, obviando coste alguno cuando la reutilización que vaya a operarse se refiera al desarrollo de productos que generen valor añadido para la Comunidad, caso de aplicaciones informáticas o apps, o bien para la formación de conciencia crítica ciudadana, mediante un periodismo de datos serio y profesional. Por último, no podemos olvidar en este campo que, uno de los fines primordiales de la reutilización es la generación de valor añadido a través de los datos abiertos. En este sentido, es preciso ofrecer una regulación acorde a la transposición que haga el Estado de la Directiva (UE) 2019/1024, de 20 de junio de 2019, máxime teniendo en cuenta el carácter básico de la legislación estatal en esta materia.
6. Establecimiento de un régimen sancionador claro y conciso, ausente en la actual Ley 3/2015, de 4 de marzo. No se puede pretender un modelo exigente de transparencia sin articular al mismo tiempo mecanismos que permitan reaccionar con contundencia ante una mala praxis o un desconocimiento flagrante de las obligaciones en este ámbito.
7. Análisis de vías alternativas a las clásicas impugnatorias de las decisiones en esta materia, pudiendo incluir un procedimiento de mediación, alternativo a la reclamación potestativa ante la Comisión de Transparencia del artículo 8 de la Ley 3/2015, de 4 de marzo, al objeto de que se puedan hacer valer los diversos intereses en juego de un modo más conciliador, ausente del carácter litigioso de la citada reclamación.
8. Aunque indudablemente un impulso decidido de medidas de transparencia es un estímulo directo de la participación ciudadana, esta no solo debe promoverse desde esta única perspectiva. Por este motivo y porque la puesta en marcha de un modelo de participación de mayor calado al existente en la actualidad y con un enfoque bien reflexionado comporta un tiempo mayor, la nueva ley de transparencia no contempla abordar esta materia sino que debería ser objeto de una iniciativa normativa propia. Entre tanto, sin embargo, la regulación actual se mantendrá en vigor a la espera de una nueva.
9. Por último y, para concluir con este decálogo, es necesario reforzar la capacidad de coordinación y supervisión de la Dirección General de Transparencia y Buen Gobierno para hacer realmente efectivo el principio “pro acceso” a la información pública en nuestra Comunidad Autónoma y una mayor reutilización.
E. Posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias
Teniendo en cuenta el alcance de todos los aspectos pretendidos por esta norma, que excede del ámbito de aplicación de la actual Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León, no cabe una simple modificación de esta sino la tramitación de una nueva ley.
Fecha de publicación 17 de octubre
El plazo para realizar aportaciones a esta consulta previa finalizó a las 09:00 del 18 de noviembre de 2019.
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